De la reconnaissance du droit à l’eau par l’ONU à la proposition de loi sur l’eau en France

A l’occasion du 6° anniversaire de la résolution de l’ONU portant reconnaissance du droit à l’eau, Bernard Drobenko, professeur émérite, fait le point sur le droit à l’eau en France. Il revient de façon critique, exigeante et constructive sur la proposition de loi sur l’eau adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 14 juin.

Qu’énonce la résolution des Nations Unies ?

En s’appuyant sur

  • l’Observation générale n° 15, novembre 2002, ONU du Conseil économique et social. (Comité des droits économiques, sociaux et culturels) sur le-le droit à l’eau,
  • les rapports Guissé (2003) et Albuquerque (Conseil des Droits de l’Homme 2009)

Le 28 juillet 2010, l’AG des Nations Unies adopte une résolution, sans aucune voix contre, précisant :

  1. Reconnaît que le droit à l’eau potable et à l’assainissement est un droit de l’homme, essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l’exercice de tous les droits de l’homme ;
  2. Demande aux États et aux organisations internationales d’apporter des ressources financières, de renforcer les capacités et de procéder à des transferts de technologies, grâce à l’aide et à la coopération internationales, en particulier en faveur des pays en développement, afin d’intensifier les efforts faits pour fournir une eau potable et des services d’assainissement qui soient accessibles et abordables pour tous ;

Le 30 septembre 2010 le Conseil des droits de l’Homme de l’ONU rend un rapport soulignant, au regard du droit à l’eau, entre autres :

Rappelant la Déclaration universelle des droits de l’homme, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, la Convention relative aux droits de l’enfant et la Convention relative aux droits des personnes handicapées,

Rappelant également les dispositions pertinentes des déclarations et programmes relatifs à l’accès à l’eau potable et à l’assainissement adoptés lors des grandes conférences et réunions au sommet des Nations Unies et par l’Assemblée générale à ses sessions extraordinaires, ainsi que lors de leurs réunions de suivi, en particulier le Plan d’action de Mar del Plata sur la mise en valeur et la gestion des ressources en eau, adopté par la Conférence des Nations Unies sur l’eau en mars 1977, le programme Action 21 et la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, adoptés par la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement en juin 1992, et le Programme pour l’habitat adopté par la deuxième Conférence des Nations Unies sur les établissements humains en 1996, les résolutions de l’Assemblée générale 54/175 du 17 décembre 1999 sur le droit au développement, et 58/217 du 23 décembre 2003 proclamant la Décennie internationale d’action sur le thème «L’eau, source de vie» (2005-2015),

  1. Demande aux États:
  2. a) De mettre au point les outils et mécanismes appropriés, qui peuvent consister en des mesures législatives, des stratégies et plans généraux pour ce secteur, y compris à caractère financier, pour atteindre progressivement le plein respect des obligations en matière de droits de l’homme qui concernent l’accès à l’eau potable et à l’assainissement, notamment dans les régions actuellement non desservies ou mal desservies;
  3. b) D’assurer la totale transparence de la procédure de planification et de mise en œuvre dans la fourniture d’eau potable et de services d’assainissement ainsi que la participation active, libre et authentique des communautés locales concernées et des parties prenantes intéressées;
  4. c) D’accorder une attention particulière aux personnes appartenant aux groupes vulnérables et marginalisés, en veillant notamment au respect des principes de non-discrimination et d’égalité des sexes;
  5. d) D’intégrer les droits de l’homme dans les études d’impact tout au long de la procédure de fourniture des services, s’il y a lieu;
  6. e) D’adopter et de mettre en œuvre des cadres réglementaires efficaces pour tous les fournisseurs de services, conformément aux obligations des États en rapport avec les droits de l’homme, et de doter les institutions publiques réglementaires de moyens suffisants pour surveiller et assurer le respect des règlements en question;

Le point 121 de la déclaration de Rio +20 en 2012, adoptée par tous les chefs d’Etat et de gouvernement, précise :

  1. Nous réaffirmons les engagements pris en faveur du droit à l’eau potable et à l’assainissement, qui doit  être  réalisé  progressivement  pour  nos  peuples  dans  le plein respect de la souveraineté nationale. Nous mettons l’accent également sur l’engagement  pris  en  faveur  de  la  Décennie  internationale  d’action  sur  le  thème « L’eau, source de vie » (2005-2015).

L’AG de l’ONU adopte une résolution le novembre 2015, où tout en rappelant les engagements internationaux déjà en vigueur (diverses conventions) et la résolution de 2010, elle  :

  1. Affirme que les droits fondamentaux à l’eau potable et à l’assainissement en tant qu’éléments du droit à un niveau de vie suffisant sont indispensables pour la pleine jouissance du droit à la vie et de tous les droits de l’homme;
  2. Reconnaît que le droit de l’homme à l’eau potable doit permettre à chacun d’avoir accès sans discrimination, physiquement et à un coût abordable, à un approvisionnement suffisant d’une eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques, et que le droit de l’homme à l’assainissement doit permettre à chacun, sans discrimination, physiquement et à un coût abordable, d’avoir accès à des équipements sanitaires, dans tous les domaines de la vie, qui soient sans risque, hygiéniques, sûrs, socialement et culturellement acceptables, qui préservent l’intimité et garantissent la dignité, et réaffirme que ces deux droits sont des éléments du droit à un niveau de vie suffisant;

Au niveau européen

Le Conseil de l’Europe a adopté la résolution 183 (2004)1, le 27 mai 2004 sur les aspects qualitatifs et quantitatifs de l’eau potable  qui précise que « l’eau, surtout l’eau potable, doit être considérée comme un droit fondamental de l’être humain ».

Le Conseil de l’Europe a adopté une Charte européenne des ressources en eau qui énonce en son point 5 que « Toute personne a le droit de disposer d’une quantité d’eau suffisante pour satisfaire à ses besoins essentiels » (Charte européenne des ressources en eau adoptée par le bureau du Comité pour les activités du Conseil de l’Europe en matière de diversité biologique et paysagère, adoptée le 17 octobre 2001)

 La Cour européenne des droits de l’Homme a rendu plusieurs décisions en ce sens.

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En résumé :

  • le droit à l’eau (comportant le droit à l’assainissement) constitue un droit de l’Homme
  • il est indissociable des droits à la vie, à la dignité et des autres droits de l’Homme
  • il a été reconnu expressément par diverses conventions internationales (droits des enfants, des femmes, des prisonniers, des handicapés)
  • il doit être reconnu expressément pas les Etats
  • il doit permettre de répondre aux besoins fondamentaux d’un être humain
  • il vise à pour fournir une eau potable et des services d’assainissement qui soient accessibles et abordables pour tous
  • les plus démunis, les populations défavorisées doivent bénéficier, sans discrimination et en prenant en compte leur situation, ce qui peut impliquer (rapport Albuquerque et Guissé) la gratuité
  • les Etats doivent mettre en œuvre les moyens législatifs, règlementaires, mais aussi techniques et financiers pour répondre à la mise en œuvre de droit de l’Homme

Et la France?

La France a soutenu l’adoption de ces textes, tant à l’ONU, lors de la Conférence de Rio, qu’auprès du Conseil de l’Europe. A-t-elle adopté un texte en conformité avec  ses engagements ???

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Au cours des années quatre-vingt-dix et 2000, plusieurs propositions de loi ont été présentées au parlement, elles n’ont pas abouti.

Dès 2012, plusieurs ONG nationales, dont France Libertés et la Coordination eau, se sont mobilisées et ont proposé un texte soutenu par 5 groupes parlementaires, déposé à l’Assemblée nationale

En 2015 une proposition de loi est déposée à l’Assemblée nationale, elle est soutenue par cinq groupes parlementaires.

Après discussion en commission, l’Assemblée Nationale examine le 14 juin 2016 la proposition de loi n°758 visant à la mise en œuvre effective du droit à l’eau potable et à l’assainissement.

A la lumière des textes internationaux, nous pouvons constater que le texte adopté en première lecture fait apparaître une avancée significative pour la reconnaissance du droit à l’eau en France, mais, dans le même temps l’examen précis du texte, éclairé  par les débats parlementaires relatifs à ce texte permet de souligner les hésitations, les manquements voire les insuffisances au regard des objectifs poursuivis, en effet :

  • de manière générale, le texte de la loi vise à la « mise en œuvre effective du droit à l’eau ». Or plusieurs dispositions de la loi s’attachent à mentionner de manière « maladroite » mais peut être volontaire « l’accès à l’eau potable ». Nous savons combien les grands gestionnaires de l’eau potable sont réticents à la reconnaissance du droit à l’eau (cf. AEF et diverses publications). Si la loi porte sur le « droit à l’eau », les dispositions législatives doivent bien se référer au « droit à l’eau », voir notamment : ajout du dernier alinéa de l’art. 1, art. 6, art. 7

Rappelons la différence entre « accès » et « droit à » : L’accès vise à la fois pour un État, une société, un peuple, une communauté humaine de pouvoir atteindre les quantités d’eau nécessaires au groupe pour ses divers besoins, sans distinction entre les usages concernés et  pour les membres d’une société donnée de la possibilité de pouvoir accéder à l’eau nécessaire à la satisfaction des divers besoins (fontaine, source, robinet etc..) et à créer des équipements pour récupérer l’eau et traiter les eaux usées. Le droit à l’eau est un droit de l’Homme qui, indépendamment de toute condition économique ou financière, permet de satisfaire aux besoins fondamentaux d’un être humain et à lui assurer la dignité, l’intimité, l’hygiène pour ce qui est de l’assainissement.

Le texte évoque à plusieurs reprises les «besoins élémentaires », qui ont été substitué, sans justification clairement énoncée aux « besoins fondamentaux ». Si la nuance n’est pas dénuée d’intérêt au regard de la reconnaissance d’un « droit de l’Homme » fondamental, elle ne paraît pas justifiée en l’état. Que signifie ce changement ? pourquoi ?

  • l’article 1 vise à la reconnaissance du droit à l’eau. Il est clair dans son affirmation, toutefois :
    • pourquoi avoir supprimé la responsabilité de l’Etat, acteur central et majeur dans le cadre d’un Etat unitaire de la solidarité nationale, comme « garant de ce droit »? Il va de soi que l’Etat et les collectivités peuvent effectivement contribuer à sa mise en œuvre.

Le maintien de l’Etat comme garant constitue bien un élément indissociable d’une responsabilité clairement identifiée quant à la mise en œuvre d’un droit universel

  • les parlementaires ont rajouté un dernier alinéa qui modifie l’article 210-1 du code de l’environnement. Cet apport est à la fois inutile, contradictoire avec l’affirmation d’un droit de l’Homme et dangereux. En effet, l’article 210-1 du code de l’environnement vise un double objectif. Il s’agit d’une part de l’accès à l’eau ( c’est-à-dire les moyens techniques et opérationnels permettant de distribuer de l’eau – puits, source, robinet etc..) mais il ne préjuge pas de la mise en œuvre du droit à l’eau, et, d’autre part la subordination de cet accès «dans des conditions économiquement acceptables par tous », c’est-à-dire conditionner un droit de l’Homme à une condition économique et surtout financière, ce qui signifie que la justification économique suffit à ne pas mettre en œuvre ce droit. Aucun droit de l’Homme n’est ainsi subordonné à une condition économique, ce qui conduit in fine à admettre qu’il peut ne pas être mis en œuvre. En terme de cohérence législative et au regard de la reconnaissance d’un droit de l’Homme, la démarche cohérente serait de supprimer dans l’article L210-1 du code de l’environnement toute référence à l’accès à l’eau, et à minima de ne pas y rajouter cet apport fort préjudiciable à la mise en œuvre du droit à l’eau.
  • la discussion de l’article 1 a conduit un parlementaire à proposer un amendement visant à instaurer la gratuité des premiers litres d’eau. Cet amendement a été rejeté sur des arguments qui révèlent à la fois la méconnaissance du sujet par certains parlementaires mais aussi leur manque d’audace. En effet cette gratuité, indissociable d’une progressivité réelle, révèle l’universalité du droit à l’eau, la nécessaire prise de conscience de l’importance (culturelle, sociale, environnementale de l’eau) de l’eau que la progressivité instaure, mais aussi une justice car la gratuité étant proportionnelle au nombre de personnes dans le ménage, elle ne pénalise pas les plus démunis, en revanche elle permet de sanctionner les sur-consommations d’eau potables liés soit à des loisirs (piscines par ex.) ou à des besoins économiques. De plus cette gratuité permettrait de simplifier le dispositif de la loi en allégeant de manière substantielle, le volet financier « préventif »
  • les articles 3 et 4 présentent en l’état une certaine complexité. L’absence de gratuité des premiers litres d’eau potable impose un « dispositif préventif » et bien sûr  un « dispositif curatif ».

N’oublions pas que la loi relative au droit au logement et le décret d’application (les deux ayant été adaptés et complétés par la loi Brottes) imposent (cf. Article L115-3 CASF et Décret n° 2008-780 du 13 août 2008 relatif à la procédure applicable en cas d’impayés des factures d’électricité, de gaz, de chaleur et d’eau – JO du 14 août 2008, modifié par décret n°2014-274 du 27 février 2014  – Version consolidée au 23 octobre 2014) des règles et procédures préventives. De manière générale, il s’agit pour la mise en œuvre effective du droit à l’eau

  • d’une part d’exiger que ces règles et procédures soient respectées et mises en œuvre par les divers opérateurs (collectivités, services de l’Etat, distributeurs d’eau)
  • d’autre part de créer le fonds national solidarité eau alimenté par la taxe sur les eaux commercialisées
  • enfin d’établir le lien entre ce fonds et le fonds « logement » pour disposer d’un guichet unique et aider les plus démunis pour satisfaire les besoins fondamentaux
  • l’article 5 est supprimé !!! Le législateur supprime un dispositif de financement et de solidarité nationale. Cette suppression révèle autant le manque de courage des députés, leur méconnaissance du sujet que le poids des lobbies. De quoi s’agit-il en réalité ?
    • la proposition de loi visait à créer un système de solidarité nationale, avec une réelle péréquation, indépendamment de la gestion des services publics qui relèvent de logiques différentes (public ou privé) et qui s’appuient déjà sur des territoires connaissant de profondes disparités, notamment au regard des populations, certaines communes ayant à traiter des situations sociales beaucoup plus importantes que d’autres – différences entre Saint Denis et Neuilly par ex.)
    • la proposition de loi visait à ajouter à une taxe existante sur l’eau commercialisée un % très bas (dixièmes de centimes d’euros) afin d’une part de faire prendre conscience à tous les consommateurs de l’importance que représente l’eau potable (qui est généralement de bonne qualité) mais aussi de ce que représente la marchandisation de l’eau emballée (plus de 9 milliards de litres en France)
    • la proposition de loi touchait donc marginalement un secteur qui vise à marchandiser l’eau, bien commun, dans une approche pédagogique. Or les débats parlementaires révèlent deux éléments. D’une part la puissance des « lobbies des marchands d’eau » dont certains parlementaires se sont fait l’écho en exagérant l’impact de cette disposition financièrement marginale, et d’autre part, et de manière surprenante, l’insistance à vouloir pénaliser les opérateurs des services de gestion de l’eau potable en ignorant qu’ils sont aussi publics, que nous sommes là dans le petit cycle de l’eau et que se sont encore les usagers de ces services qui paient alors qu’ils sont déjà fiscalement particulièrement sollicités sur leur facture d’eau
  • l’article 8 donne au Comité National de l’eau compétence pour dresser un bilan sur la mise en œuvre du droit à l’eau et à l’assainissement. Il peut être étonnant d’attribuer cette compétence à une institution consultative. De plus cette institution ne s’est pas illustrée (y compris via son président lors des débats parlementaire sur cette proposition) par son engouement pour une reconnaissance effective du droit à l’eau (position de décembre 2015 et lettre à la Ministre fin décembre 2015). Ce choix est d’autant plus étonnant qu’existe au sein de l’Onema un « observatoire des services d’eau et d’assainissement » dont les missions sont justement d’assurer le suivi de ces services!. Le CNE a démontré depuis qu’il existe qu’il le lieu d’expression des divers groupes d’influence. Institution émettant des avis sur la politique de l’eau, ses positionnements et sa capacité d’intervention à ce niveau conduisent à plaider pour ne pas lui confier cette mission. De plus il ne dispose pas des moyens opérationnels pour assurer ce suivi

Il serait opportun de confier le suivi et la rédaction du rapport à l’Observatoire des services d’eau et d’assainissement, sous la responsabilité de l’ONEMA

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EN RÉSUMÉ

  • la proposition de loi a passé une étape significative, à confirmer désormais
  • le contenu doit être amélioré sur plusieurs points, à la hauteur de la reconnaissance effective d’un droit fondamental
  • la reconnaissance d’un droit fondamental de l’Homme ne peut être subordonnée à aucune exigence économique ou financière. Ceci ne préjuge pas du fait que l’on se préoccupe de la situation des plus démunis, d’où un financement adapté ensuite,
  • le financement doit être assuré par le législateur, les débats parlementaires ont révélé à la fois le poids des « groupes de pression » et l’absence d’information (voire de connaissance), de visions sociale et culturelle de nombreux députés.
  • la péréquation nationale doit être au cœur du texte final. Il faut absolument sortir du « petit cycle » !!
  • une réelle pédagogie sur ce qu’est un droit de l’Homme semble s’imposer, de nombreux députés sont intervenus au regard du « droit de l’eau »,
  • la gratuité des premiers litres, la taxation des eaux « emballées », la péréquation nationale et quelques questions techniques (cf. supra) sont au centre des évolutions attendues.

 

  • Si la France veut répondre aux préconisations de la résolution de 2010 et à la reconnaissance effective d’un droit à l’eau comme un droit de l’Homme, quelques efforts doivent être développés par le législateur sur des points majeurs